公务员考试申论热点：农村义务教育的财政问题

一、农村义务教育财政困难的原因
造成农村义务教育财政困难的原因是多重的。在我们这样一个经济相对落后的国家，尤其是农村人口占绝大多数的国家，“穷国办大教育”是一个基本的现实，这不能不从根本上制约着我国农村教育的投入水平。不过，从现有的条件和能力来看，我们发现，有三个方面的原因最为重要：一是财政上，财政上的中央集中与教育投入过分地方化的矛盾；二是经济上，城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现；三是政治上，国家与农民、城市与乡村、中央与地方、以及地方各级政府关系不顺。
　　首先，从中央与地方财政收入及其教育投入来看，国家财权与财力中央集中化而农村义务教育投入过分地方化，中央教育投入过少是造成农村义务教育财政困境的结构性原因。尤其是1994年分税制之后，中央财政占全国财政收入的比重不断提高，财政的集中程度越来越高。但是，直到农村税费改革前，虽然义务教育法实施细则规定“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”，但实际上，中央及地方政府财政投入极其有限，如“国家贫困地区义务教育工程”是对中西部农村教育的主要的投入工程之一，在1995—2000年的六年中，中央财政为之投入39亿元，加上地方各级政府配套资金，2000年实际执行数为116亿元。但是，由22个省（市、区）的852个县共享，平均每县每年仅有324万元左右。从调查来看，农村义务教育主要由乡镇基层政府承担。国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组2001年发表的调查结果就显示，在农村义务教育的投入，乡镇一级的负担竟高达78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担了2％。[24]考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80％-90%.
 　　国家教育发展中心对全国7省267个县的一份抽样调查中看，我国农村义务教育的负担结构明显呈金字塔形。国务院发展研究中心对湖北襄阳、河南鄢陵和江西泰和三县调查表明，湖北省襄阳县过去10年教育经费中各级财政预算拨款占40.7％，其中，乡级财政占到了34.4％，县财政占到了6.3％，省级以上财政专款仅占0.1％。江西省泰和县2000年教育经费总额为6966万元，其中各级财政预算拨款占58.9％，县财政占13.3％，乡级财政占到了45.7％。全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右元。河南省鄢陵县2000年教育经费总额为7026万元，其中各级财政预算拨款占58％，县财政占9.2％，乡级财政占到了48.3％，来自省级以上的财政专款几乎没有。[25]
　　税费改革以来，国家大幅度增加了教育投入，但是，迄今为止，相对于国家财力而言，中央对农村义务教育的投入力度有限，主要由地方承担。税费改革后虽然中央和省市增加了县乡教育的投入，但仍不足以弥补减收所形成的缺口。如湖北省黄冈市2001、2002年财政预算内拨款分别为63567万元和65897万元，2002年比2001年增加了2330万元，增长3.67%.在税费改革中，中央和省第一次下达的税费改革转移支付资金为25915万元，第二次为2415万元，合计为28330万元，即使按照60.45%的比例用于教育开支，2002年可增加教育拨款也只有17151万元。然而，由于税费改革取消了农村教育集资和农村教育费附加，部分县市农村中小学实行“一费制”，学杂费等收入也大幅度减少，2002年多渠道筹资仅为34331万元，比2001年的67519万元减少33188万元，减少比例为49.15%，是上级转移支付的近两倍。显然，中央和省的转移支付远远少地税费改革后教育的实际经费的减幅。由此不可避免造成教育经费的缺口。
　　从全国来看，虽然近些年来，中央对义务教育的财政性投入有较大幅度增加，但仍没有达到1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》的规定。该纲要曾明确提出，“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4％”。但直到2002年都没有达到这个水平。70年代末至80年代中期，这一比例基本上一直是上升趋势，到1986年达到最高点，随后陡然降落；进入90年代，这个比例更是逐年下降：1991年为2.85％，1992年为2.73％，1993年和1994年为2.52％，1995年为2.46％，1996年为2.27％，1997年为2.49％，1998年后才有所改观，这以后的每年，在上一年的基础上增加一个百分点，2002年，中央财政占到55%以上，国家财政性教育经费支出占国民生产总值仅为3.41%，仍未达到《中国教育改革与发展纲要》所规定的20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到4%的目标。按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2002年全国预算内教育经费占财政支出22053亿元（2003年《中国统计年鉴》公布数）比例为14.76%，比上年14.31%增加了0.45个百分点。但全国仍有7个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。[26]90年代以来，国家财政性教育经费支出占全国教育经费总支出的比重还处在下降的状态，国家文教方面的投入增长速度也远远低于国家行政经费的增长速度。
　　其次，农村义务教育投入及各地教育资源占有的差别也是城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现。由于中央投入不足，教育投入的过分的地方化，主要由地方来承担。由于各地社会经济发展不平衡，这不可避免导致各地区教育投入的不平衡。一方面各地区经济发展不平衡导致政府间财政收入及筹资能力的差别，进而也造成政府对义务教育的公共财政的投入的差别；另一方面，在市场经济及多元办学体制下，一些经济和社会发达地区，学校拥有更多的机会吸收民间资金，这也造成民间教育资金的筹措能力和占有水平的差距。同时，长期以来中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；从而加剧了不同地区教育投入的非均衡性，穷县都是农业县，得到的返还就少；结果“穷者愈穷，富者愈富”。尤其是中西部地方经济相对落后，义务教育主要靠财政支持，但地方财政困难，难以承担和保障对义务教育的投入，另一方面也由于社会经济落后，制约着民间资本的教育投入。从而造成与发达地区教育投入及教育资源占有的不平衡。[27]虽然有的学者也指出，以全国而论，小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差异。对农村地区的分析也得表明，即我国各个农村县、区在教育事业性经费上的投入的差距也主要是省内差异引起的；小学和初中的预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费的地区性差异。在地方财力相同的情况下，中部“二片”省的县、区对小学教育的投入比西部“三片”省的县、区更依赖于预算外资金。[28]这表明教育投入水平与地区经济发展水平并不存在直接的对应关系，但是，从总体来看，经济发展水平落后与教育投入不足的相关性依然存在。如对西部12省（区）与东部省（市）的教育经费投入与国民生产总值及农民人均收入的比较来看，西部12省区国民生产总值、农民人均收入分别相当于东部十省（区）的的33.9%和47.9%，1998年西部省区平均教育经费及小学预算内平均经费及相当于东部十省（区）的32.2%和54.8%，换句话说，东部平均教育经费总额是西部的三倍多，而西部小学生平均教育经费只相当于东部的一半。
　　最后，在此我们不能不看到，义务教育的“财”的问题实质是“政”的问题，即不同主体的政治和权力关系及管理体制问题。从根本上说，农村义务教育投入的总量不足、结构失衡及效益不高等问题是国家与农民、城市与乡村、不同地区之间、中央与地方以及地方各级政府之间的矛盾及政府体制尤其教育投入与管理体制不顺的矛盾的表现。国家对农村义务教育投入不足尤其是国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重迟迟没有达到《中国教育改革与发展纲要》所规定的20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到4%的目标，也反映权力机关及其决策对政府教育财政的投入仍然缺乏有效的监控。中央与地方及各级政府教育投入责任的差别表明中央与地方及各级政府财政与事权关系并没有理顺，国家公共财政体制并没有完全建立起来；城乡之间及地区之间的教育投入的差别及由此则出现的教育机会的不公平不仅反映国家缺乏有效的宏观调控能力，同时更深刻地反映了城乡之间及地区之间不同群体利益及权力之间的差别和矛盾。
　　特别是教育发展及教育条件城乡之间的差别远远大于地区之间的差别实际上是长期形成的城乡二元化体制的产物和后果。税费改革以前，农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的体制，乡镇成为乡村基础教育的办学主体，而农民群众成为乡村教育成本的主要承担者。按照1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》，乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在经费投入上，实行以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税（费）、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金（简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”）的多渠道筹措教育经费的办法。1986年《中华人民共和国义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。随着乡级财政的建立，包括农村中小学教师工资在内的十几种支出也随之纳入乡（镇）财政。1992年又发布了《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确规定：“依法征收的教育费附加，城市的，纳入预算管理，由教育主管部门统筹安排，提出分配方案，商同级财政部门同意后，用于改善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用经费等。”“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”《细则》进一步强化了“谁办学谁掏钱”的投资体制。这是一种城乡分离的二元化体制，即城市“以国为主”而农村“以民为主”。城市的义务教育由国家全包，农村的义务教育由乡镇管。由于乡镇财政来源于农民群众，乡村义务教育实际上也是由农民群众承担。从实践来看，在“分级办学、分级管理”体制时期，为了给学生提供良好的学习条件，加快农村基础教育的发展，地方各级政府充分调动广大群众办教育的积极性，广泛开展了各种形式的捐资、集资办学活动，而农民们也在“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的号召下投入了大量的人力、物力和财力，我国农村教育经费投入总量有了迅速的增加，大大改善了办教育的物质条件。据统计，仅在1985年——1991年，全国政府财政预算内拨款之外另筹措资金1000多亿元，用以新建中小学校舍2.75亿平方米，改造破旧校舍1.6亿平方米，消除中小学危房4.23亿平方米，使中小学危房比重由80年代初的16%下降到3%以下。在广大农村城镇，第一次出现了最好的房子是学校的局面。2000年底，我国初步实现了国家规定的基本普及9年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。但是，“分级办学”的体制也形成“农村教育农民办”的局面，教育成本基本上是由乡镇及农民群众承担，并成为加重农民负担的重要根源。其结果不仅是农民不堪重负，乡镇也难以承受，学校难以为继，并由此衍生出种种矛盾。从根本上说，这些矛盾也是国家与农民、城市与乡村、不同地区之间、中央与地方以及地方各级政府之间的矛盾。因此，义务教育的“财”的问题实质是“政”的问题，即不同主体的政治和权力关系问题。为了从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，并促进乡村教育的可持续发展，最根本的就是对教育背后的利益及权力关系进行重新调整。因此，中央在提出实行税费改革试点之时就提出进行农村义务教育的配套改革。
　　二、税费改革中农村义务教育体制的改革与绩效
　　从实践来看，税费改革中农村义务教育体制的改革主要集中在四个方面：
　　1、从“以乡为主”到“以县为主”：增强财政投入的保障能力和调控能力。
　　税费改革以前，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”的体制。但在实践中，农村义务教育的实施不过是“分级管理、乡镇为主”的体制，乡镇成为义务教育资金及组织管理的主体。鉴于税费改革后乡镇财政的困境，国家将义务教育的管理权由乡镇提升到“县”。农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。