公务员考试申论热点：2008年中央“一号文件”的解读与反思

　2008年中央“一号文件”再次让人耳目一新，全文有81个“基”字，共有五个词：基础、基本、基层、基金、基地，其中出现频率最高的是前三个词，基础有33个、基层24个、基本15个。中国有句俗话，“基础不牢，地动山摇”。2008年的中央“一号文件”以“强化农业基础”为主题，就是对重视农业基础传统工作重心的回归。
　　立足“三基”：固根、强本、打长拳
　　概括起来，2008年中央“一号文件”就是三个特点：强基础、抓基本和重基层。
　　强基础。强化基础建设是2008年的中央“一号文件”的主题和关键。其标题开宗明义地点出文件的核心，“加强农业基础设施建设”，“促进农业发展”和“农民增收”。2008年的“一号文件”共有8大措施，其中第一、三大措施是“强基础”的条款。第一大措施“加快构建强化农业基础的长效机制”，主要是建构四大机制：投入机制、强农惠农机制、增效增收机制、城乡一体化发展机制，第三大措施“突出抓好农业基础设施建设”，包括农田水利建设、节水灌溉工程、病险水库的除险加固、耕地保护和土壤改良、农业机械化和生态建设六个方面。第一大措施属于制度层面的建构，第三大措施属于物质方面的建设，两者点面结合、软硬兼施，强化基础，为农业发展和农民增收提供制度支撑和物质保障。
　　抓基本。抓基本层面也是今年中央“一号文件”的一大特点。8大措施中体现在第二、四、五、六条款中。“切实保障主要农产品基本供给”、“着力强化农业科技和服务体系基本支撑”、“逐步提高农村基本公共服务水平”、“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”等四大方面分别是从目标、动力、服务和制度四个维度，出台具体的“抓基本”的政策。其中，“基本供给”、“基本支撑”、“基本公共服务”、“基本经营制度”、“基本医疗”还是第一次出现在中央“一号文件”的表述中。“抓基本”体现了中央政策的三个意图：一是注重政府的基本职能；二是显示了政府抓基本层面的努力方向；三是透露了政府抓基本层面“适可而止”、“量力而行”的方针，同时表明今后会随着财力的增强而逐步完善。
　　重基层。重视基层的发展、改革和领导也是今年中央“一号文件”的一大亮点。“重基层”主要体现在两个方面：一是“扎实推进农村基层组织建设”，包括基层党组织、村民自治制度、基层干部队伍、乡村有效的治理制度四个方面制度的健全和完善。重视农村基层组织建设也是第一次出现在2004年以来的中央“一号文件”中间，意味着政府期望提高农民的组织化程度，通过组织的力量抵御、化解农民所面临的自然风险和市场风险；二是“加强和改善党对‘三农’工作的领导”，明确了党对“强基础”、“抓基本”、“重基层”的基本任务和领导责任。
　　政策逻辑：现实背景的策略性反应
　　2004年至2008年连续五个中央“一号文件”，虽然主题各异、内容侧重点不同，但是可以清晰地看到政策逻辑的脉络，即五个中央“一号文件”都是对现实经济社会背景的策略互动反应，体现了中国政策逻辑由表及里、由外及内的特征。
　　2004年中央“一号文件”的主题是“农民增收”。此主题主要是针对1995年至2003年农业生产经营的比较效益下降，农民纷纷弃田抛荒，收入增幅持续下滑的应急性反应。文件出台了不少直接增加农民收入，降低农民负担的政策措施，如减免农业税、改善就业环境、扶持农产品加工等。2004年的中央“一号文件”对农民增具有“疗伤”、“止血”的功效。虽然2004年的“一号文件”策略性、应急性作用明显，但是它也是中国农业政策开始转向的开端，具有标志性的作用。
　　2005年中央“一号文件”的主题是提高“农业综合生产能力”。农业收入下滑严重挫伤了农民粮食生产的积极性，1998年至2003年粮食产量逐年递减，粮食减产的连锁反应是2004、2005年粮食价格的大幅上涨，粮价的上涨带动农产品价格普遍上涨，国民经济面临严峻的通胀压力。确保粮食及相关农产品的供给，稳定农副产品价格成为政策的关注焦点。因此，2005年中央“一号文件”就是在此背景下出台，侧重解决农业的综合生产能力问题。虽然“提高农业综合生产能力”关注的是长远的能力目标，但是政策的短期性、应急性、策略性痕迹明显。
　　2006年中央“一号文件”的主题是“新农村建设”。经过连续两年两个中央“一号文件”的调整，农民收入止跌回升，粮食及农产品的价格也逐步回稳，中国迫在眉睫的问题暂时缓解。2005年中央第四代领导集体提出的“新农村建设”也开始铺开，但是对于“什么是新农村建设”、“为什么进行新农村建设”、“怎样进行新农村建设”则缺少共识，缺少规划和指导性的文件。在此背景下，中央以“新农村建设”为主题出台了2006年的中央“一号文件”，这个文件的框架性、宏观性、规划性比较明显，具有凝成共识、指导未来的作用，但是操作性不强。
　　2007年中央“一号文件”的主题是“建设现代农业”。2006年中央“一号文件”关于“新农村建设”的目标没有明确，对确保目标实现的制度安排和政策措施安排也不具体。针对这一问题，2007年的中央“一号文件”以“建设现代农业”为新农村建设的目标，出台了具体的系列性政策和制度安排。与2006年的中央“一号文件”相比，2007年的中央“一号文件”更具体、更具有方向性。但是仍然具有较强的框架性、宏观性，操作性、重点并不突出。
　　2008年中央“一号文件”的主题是“加强农业基础建设”。2004年至2007年农民的收入稳步增长，但是农业的隐患没有消除，反而日渐明显，表面上体现为农产品供给问题、农产品质量问题与农业自然灾害问题，但实质是农业基础薄弱，特别是2006年的全国性大旱、2007年的生态危机、2008年元月的雪灾，凸显了农业基础设施建设的滞后、欠帐过多，国家应急能力不足、基础性防护制度不足，农业的可持续发展难以为继。于是，就有了2008年中央“一号文件”修正以前的政策。
　　反思性制度安排意义深远
　　显然，2008年中央“一号文件”是对2004年至2007年“一号文件”的反思性制度安排，同时也是对建国初期国家重视农业基础工作重心的回归。农业基础建设，从前四个“一号文件”的一个措施变成2008年“一号文件”的重大主题，预示了国家政策安排思路的四个转变：
　　从注重治标转向标本兼治。前四个“一号文件”注重于解决迫在眉睫的棘手问题，注重于短期效应、即期效应，制度安排侧重于立竿见影的政策，制度的策略性、功利性、应急性比较明显。2008年的“一号文件”，虽然也有较强的针对性，但是它更注重于从根本上解决问题，注重于基础性的问题，注重于政策及其效果的可持续性，兼顾了治标与治本。
　　从片面强调战术性或战略性政策转向两者兼顾。2004、2005年的“一号文件”，主要针对农民增收和粮食价格上涨，侧重于战术性，2006、2007年的“一号文件”，主要是针对新农村建设和现代农业的定位和目标，侧重于战略性。2008年的“一号文件”则以“农业基础建设”为载体，将战术性和战略性措施连接起来，兼顾两者的配套和互补。
　　从注重经济制度安排转身经济社会政治措施并重。2004年至2007年的中央“一号文件”的具体政策注重从经济层面出发，从农业、农村本身出发，具有“就事论事”的特点。2008年的中央“一号文件”则注重从经济、社会、政治层面综合、系统地解决问题，如提供基本医疗保障、社会保障就是从社会角度出发的政策，如加强农村基层组织建设就是从政治层面解决问题。
　　从注重功能问题的解决转向注重基础性结构问题的解决。2004年至2007年的中央“一号文件”注重乡村功能性的问题解决，即注重农村各个产业、行业、主体、要素的功能作用的刺激和释放。2008年的中央“一号文件”则更加注重基础性的结构问题理顺、协调和配套，特别是以完善农业基础为载体，协调城乡关系、人地关系、社会和环境问题，等等。